Introducción

Durante los últimos cuatro años, diversos investigadores de los centros asociados al CIES, con el auspicio de ACDI e IDRC, han realizado estudios referidos a los programas sociales. En este artículo se resumen algunas conclusiones y propuestas de política de dichas investigaciones.[2]

Objetivos conflictivos y focalización
Uno de los problemas de los programas sociales es que a menudo se pretende que cumplan, simultáneamente, objetivos que son conflictivos entre sí. Por lo general, se observa que los programas son más de alivio que de superación de la pobreza, es decir, mas orientados a la protección social que al mejoramiento permanente de condiciones de vida[3].

En detrimento del cumplimiento de los objetivos planteados en los programas, existe un importante dispendio de recursos debido a la existencia de problemas de focalización. Esta se manifiesta tanto por filtraciones, como en el caso de los programas de salud y educación, así como por subcobertura, como en el caso de la alimentación[4].

Al respecto, cabe señalar que la focalización geográfica parece haber dado buenos resultados[5]. En esta línea, Escobal, Torero y Ponce (2001) han propuesto mejores métodos para afinar los mapas de pobreza[6]. Se propone también la aplicación de una estrategia que considere en primer lugar una focalización geográfica y por características de los programas[7], siendo una opción complementaria la focalización individual. Sin embargo, aunque la focalización geográfica es buena, no sigue las necesidades específicas. Por ejemplo, no se construyen más colegios donde la cobertura educativa es menor. Debido a la existencia de “distintas pobrezas” en todo el país, debe mejorarse la relación entre problemas de la población y programas realizados[8].

En lo que se refiere a la relación entre focalización e impacto, se plantea que los programas de fomento productivo deben desarrollarse en zonas con potencialidad económica, combinando infraestructura económica con fortalecimiento de capacidades técnicas de producción y gestión de negocios[9]. En cambio, también se sugiere que un mayor costo-efectividad podría estar asociado a una mejor focalización[10]

Institucionalidad pública y descentralización
Las aproximaciones generales a este tema plantean como primer problema la debilidad de los sistemas de monitoreo y evaluación, que están poco presentes, en general promovidos por los organismos de cooperación internacional[11].

Está clara la necesidad de un manejo no politizado y transparente de los programas, de la mano con buenos sistemas de monitoreo y evaluación. ¿Por qué no se hace? Los irregulares avances en este terreno indican que la reforma del Estado es un tema pendiente, sobre cuyos factores de éxito aún tenemos poco conocimiento.

Finalmente, en relación al proceso de descentralización en curso, una reciente investigación aún no publicada (Alvarado et al 2003)[12] muestra que las transferencias del gobierno central a los municipios reducen el esfuerzo de recaudación propia de estas, produciendo un efecto de sustitución de fondos. Si bien esta investigación se refiere exclusivamente a transferencias de libre disponibilidad de los municipios, sin duda el punto es indicativo de posibles efectos desplazamiento que una transferencia de los programas sociales a los municipios podría generar.

El proceso de descentralización debe realizarse con responsabilidad fiscal, evitando que reduzca el ya escaso financiamiento público, lo que demanda de esquemas de transferencias condicionadas, las que bien pueden referirse a programas sociales.

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[1] El presente artículo es un resumen del trabajo "¿Qué nos dicen las recientes investigaciones sobre programas sociales? Una nota para la discusión" presentado por Pedro Francke en el taller "Programas sociales: balances y sugerencias" co organizado por el Ministerio de Economía y Finanzas y CIES, el 11de junio de 2003.

[2] Las investigaciones seleccionadas se refieren a los programas sociales de lucha contra la pobreza. Existe otro conjunto de estudios, auspiciados por el CIES, referidos a los sectores de educación y salud que no son objeto del presente artículo.

[3] Chacaltana J. “Más allá de la focalización. Riesgos de la Lucha contra la pobreza en el Perú”. Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) / Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE). Lima, septiembre del 2001.

[4] Valdivia M. y Dammert A. “Focalizando las Transferencias Públicas en el Perú: Evaluando Instrumentos de Identificación del Nivel Socio-Económico de los Individuos / Hogares”. CIES / GRADE. Informe Final de Investigación. Lima, Junio de 2001
Chacaltana, op.cit.

[5] Francke. P. “Los programas de Construcción de Infraestructura pública y generación de empleo: el caso FONCODES”. CIES / PUCP. Informe Final de Investigación. Lima, septiembre 2001.
Valdivia y Dammert, op. cit.
Chacaltana, op. cit.

[6] Escobal J. Torero M. y Ponce C. “Focalización Geográfica del Gasto Social: Mapas de Pobreza. Red CIES de Pobreza”. Informe Final de Investigación. CIES / GRADE. Lima, junio 2001.

[7] Valdivia y Dammert, op. cit.

[8] Chacaltana, op. cit.

[9] Francke, op. cit.

[10] Ravina R. y Paulini J. “Costo efectividad del Programa de Desayunos Escolares de FONCODES y el Programa de Alimentación Escolar del PRONAA”. Informe Final de Investigación. CIES / Instituto APOYO. Informe Final. Lima, noviembre 2002.

[11] Ortiz de Zevallos G. “Estado de los Sistema de Monitoreo y Evaluación de los Programas Sociales Públicos”. CIES / Instituto APOYO. Informe Final de Investigación. Lima, junio de 2001.

[12] Alvarado B., Rivera B., Porras J y Vigil A. “Análisis de los efectos y usos de las transferencias fiscales a los gobiernos locales” CIES / CIUP. Informe final de Investigación. Lima, mayo de 2003.