Pareciera no haber política de empleo en el Perú actual. Da la impresión que el conjunto de acciones realizadas por el gobierno en materia laboral se relaciona más con las demandas y conflictos que surgen a diario, que con una estrategia orientada a promover crecimiento económico con empleo digno y productivo. Dichas demandas son a su vez alentadas por un discurso político que, aunque se muestra cauto en materia macroeconómica, parece desconocer los procesos y tiempos que se requieren para obtener resultados importantes en el mercado laboral. Se necesita, pues, abordar la problemática laboral con una perspectiva orgánica y con prioridades claras.

Resultados de corto plazo

Como era de esperarse, la existencia de un creciente excedente de mano de obra que intensifica el subempleo y el estancamiento de los ingresos reales no ha podido ser manejada en el corto plazo, a pesar del proceso de reactivación que se ha empezado a observar desde el segundo trimestre de 2002 (ver gráfico 1). El empleo formal no se ha dinamizado, pese a que el empleo total sí se ha reactivado. En estas condiciones, es natural esperar que el empleo que se ha generado sea de baja calidad. El subempleo se ha pronunciado y ello se ha traducido a menores ingresos promedio.

Gráfico 1 Efectos de la reactivación de 2002 sobre el mercado de trabajo (Variaciones porcentuales contra mismo mes del año anterior)

Fuente: INEI y MTPE

Sería ilusorio, y hasta poco serio, esperar o alentar expectativas con respecto a que el mercado laboral produzca resultados en tan breve plazo. De hecho, para que variables importantes como el empleo formal o los ingresos reales se alteren de manera significativa, se requeriría de algunos años de crecimiento sostenido y de ganancias de productividad importantes.

Los desafíos de mediano y corto plazo

Este panorama impone numerosos e importantes retos a las políticas de empleo. Los retos más importantes son probablemente los de mediano plazo, en la medida que existen problemas estructurales asociados a los principales resultados laborales en el momento actual.

Desafíos a mediano plazo

a. Incrementar la elasticidad producto–empleo

La experiencia de los últimos años ha sido que los éxitos macroeconómicos no parecen haber sido percibidos por la población en general. Una de las claves para entender este punto, es que la elasticidad producto–empleo parece ser muy baja en el Perú: algunos estudios realizados la sitúan en niveles que van de 0,2 a 0,5 , es decir, para que el empleo adecuado crezca en un punto porcentual, la producción debe crecer entre 5 a 2 puntos porcentuales, dependiendo de la estimación que se tome. Dado que la oferta laboral está creciendo entre 3% a 3,5% anual, esto significa que la economía debería crecer en 6% a 7% anual para absorber a los nuevos ingresantes al mercado laboral, asumiendo optimistamente que esta elasticidad es 0,5.

Diversos estudios coinciden en señalar que la elasticidad producto-empleo es baja porque el crecimiento del país se basa en sectores que no son intensivos en mano de obra. Una solución sería fomentar un crecimiento basado en sectores intensivos en mano de obra, como el turismo, la agricultura o agroindustria, la construcción, etc. Otra opción es ya no apostar por sectores económicos, sino por tipos de empresas. En este caso, las empresas más intensivas en mano de obra son naturalmente las pequeñas empresas. Sin embargo, es claro que los sectores intensivos en mano de obra lo son debido a su baja productividad y, por lo tanto, que la calidad del empleo que en ellos se genera no es precisamente la mejor. Lo que no resuelve el problema de la elasticidad producto–empleo, a menos que se eleve sostenidamente la productividad de dichos sectores.

b. Incrementar la productividad del trabajo

Precisamente, en la productividad del trabajo está la clave del problema, pues es la fuente básica de las mejoras en los salarios reales y de los niveles de vida de los trabajadores. Una productividad laboral baja, hace que se incrementen los costos unitarios de producción y que los retornos de los negocios bajen, lo cual ciertamente no le conviene a nadie: ni a los trabajadores ni a los empresarios.

Lamentablemente, la productividad del trabajo no parece estar mejorando en los últimos años (ver el gráfico 2). Luego de crecer hasta 1997, el índice de productividad del trabajo se redujo sostenidamente hasta hace poco y la recuperación reciente es aún muy leve, como para alterar la tendencia de este indicador.

Gráfico 2 Evolución de la productividad del trabajo (Índice 1990 = 100)

Fuente: INEI y MTPE

Desafíos de corto plazo

De los innumerables retos que se presentan en el corto plazo, en esta sección comentamos tres que nos parecen de crucial importancia, pues delinean un poco el trabajo de mediano plazo en esta materia.

a. Promover instituciones para el mercado de trabajo

De hecho, es a través del mercado de trabajo que la producción debiera trasladar sus beneficios a la población. Lamentablemente, este mercado es bastante imperfecto. Existen notables “fallas de mercado”, tales como asimetrías de información y de poder de negociación.

Sería un error pensar que equiparar las asimetrías se resuelve solo con la sindicalización. Se necesitan esquemas más amplios, que involucren a más trabajadores. Para ello es importante el diálogo social como institución. Más importante aún es promover la Autoridad del Trabajo, que casi ya no existe en el Perú.

b. Reducir y administrar el riesgo de desempleo

¿Cómo se puede administrar el riesgo de desempleo de manera adecuada? En el caso del riesgo de desempleo, la forma natural de prevenirlo, además de reducir la volatilidad macroeconómica, es incrementando la empleabilidad de las personas, concepto que se refiere a la capacidad de cada individuo de ser empleado y reempleado en cada momento del tiempo.

Al respecto, se debe decir que el Ministerio de Trabajo interviene en casi todas las políticas “activas” posibles. Los programas que han sido evaluados han producido resultados importantes. Sin embargo, el problema central es que estos programas son solo eso: programas, es decir, no constituyen políticas laborales en sentido estricto. El reto es cómo, a partir de las experiencias que se han iniciado y que han funcionado, diseñar políticas “activas” más amplias, sin la necesidad de que el Ministerio de Trabajo o el Estado en general intervengan directamente.

c. Descentralizar las políticas de empleo

Paradójicamente, en un contexto de recursos limitados, una de las pocas alternativas que existen para potenciar las políticas de empleo, es su descentralización. De lo que se trata es de descentralizar las políticas de empleo, es decir, embarcarse en un proceso más amplio de transferencia y/o delegación de conocimientos ya adquiridos y competencias hacia instancias descentralizadas.

Conclusiones

El estado de ánimo de la población está relacionado con su condición laboral. Por ello, no es recomendable generar demasiadas expectativas con respecto a soluciones rápidas al problema del empleo. El excedente estructural de mano de obra tardó muchos años en formarse y, seguramente, tomará muchos otros reducirlo. Sin embargo, es necesario empezar cuanto antes y es necesario que las políticas de empleo sean ubicadas en el lugar de prioridad que les corresponde cuanto antes.

Esto pasa necesariamente por la promoción de un crecimiento económico que no sólo genere puntos porcentuales de crecimiento, sino que mejore la elasticidad producto–empleo y, a la vez, la productividad del trabajo. Pasa también por un proceso en el que el Ministerio de Trabajo recupere su papel rector en materia de políticas de empleo, que le permita ir más allá de la ejecución directa de programas a la formulación de políticas de Estado en materia de empleo. El proceso de descentralización, actualmente en marcha, es una oportunidad brillante para fortalecer las políticas de empleo. Para ello es necesario no solo transferir capacidades y delegar autoridad del trabajo, sino combinar las políticas de empleo con estrategias más amplias de desarrollo rural.

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[1] Resumen del la ponencia homómina que presentara el autor en el Seminario Anual CIES “Retos y perspectivas de la economía peruana” en diciembre de 2002.
[2] El autor desea agradecer los comentarios de Javier Escobal, Carmen Vildoso, Norberto García, los asistentes al VI Foro Económico Anual del CIES y aquellos asistentes a un taller organizado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Correo electrónico: chacaltanaj@terra.com.pe
[3] La elasticidad producto–empleo mide el crecimiento porcentual del empleo ante un crecimiento porcentual del PBI dado.