El escándalo que se desencadenó al descubrirse la red de corrupción articulada por Montesinos, el asesor de Fujimori, no sólo precipitó la caída del gobierno, sino también colocó al tema de la lucha contra la corrupción en el centro del debate público. Pese a que una gran atención se concentró en la corrupción de gran escala (particularmente a través de los procesos judiciales y el encarcelamiento de numerosas figuras políticas del régimen pasado), se ha ignorado en cierta medida a la corrupción de pequeña escala. De hecho, el juicio público de Montesinos, la creación de cinco Comisiones Investigadoras en el Congreso para tratar casos de corrupción y la implementación de diversos mecanismos anticorrupción en el Poder Judicial (Juzgados anticorrupción, Salas especiales, Fiscales anticorrupción, Procuraduría ad hoc, Policía anticorrupción) constituyen iniciativas y acciones que contribuyeron activamente a luchar contra la corrupción de gran escala. Con respecto de los mercados públicos, la creación del Portal de Transparencia, así como la activa participación de CONSUCODE en la revisión de contratos, han dificultado la corrupción entre el gobierno y la empresa privada. Sin embargo, aún deben elaborarse mecanismos efectivos para luchar contra la corrupción de pequeña escala, pues esta constituye la forma de corrupción que más afecta a las personas en su vida cotidiana, dado que con frecuencia son víctimas de servidores públicos de nivel bajo o intermedio a los que deben otorgar "obsequios", sobornos, entre otros, para poder acceder a servicios públicos. Al respecto, la población no cuenta con instituciones eficientes a las cuales podría acudir y presentar sus casos, pese a la existencia de la Defensoría del Pueblo, la cual está lejos de lograr los objetivos de protección que le fueron asignados. Además de los costos financieros directos de esta forma de corrupción, el acceso a los servicios de gobierno, los cuales no suelen estar disponibles, está bloqueado, creando así una pérdida de confianza en las instituciones públicas. La lucha contra la corrupción y la pobreza, así como el fortalecimiento de la democracia y la defensa de los derechos humanos, fueron temas principales de la Cumbre del Grupo de Río realizada en Cusco en mayo del presente año, en la cual Perú asumió la dirección rotativa.

Sin embargo, ¿qué conocemos acerca de la corrupción desde el punto de vista de los hogares? ¿Qué nivel de prioridad se le atribuye a la corrupción entre los problemas percibidos en el país? ¿Cuál es el efecto de la corrupción de pequeña escala, y qué instituciones públicas se ven más involucradas? ¿Cuáles son sus principales objetivos? ¿Cuál es el costo directo de la corrupción y cuánto pesa en los presupuestos de los hogares de diferentes categorías? ¿Qué proporción de los casos de corrupción se derivan en quejas formales, y por qué no existen quejas de los restantes?

Con el propósito de responder estas preguntas, se introdujo un módulo de gobernabilidad, corrupción y participación ciudadana en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del cuarto trimestre de 2002, realizada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Esta iniciativa se destaca entre las experiencias anteriores de medición de la corrupción basadas en encuestas de hogares en tres puntos principales. En primer lugar, el tamaño de la muestra y el alcance geográfico de la ENAHO son bastante superiores a los correspondientes a otras encuestas de la misma temática: aproximadamente 20,000 hogares fueron encuestados sobre la base de un diseño de encuesta de hogares representativa al nivel departamental, mientras que a las encuestas de Latinobarómetro y Apoyo les corresponden 1,000 y 5,122 hogares respectivamente. En segundo lugar, el cruce de los datos del módulo de corrupción con toda la información recogida por la ENAHO (ingresos, gastos, programas sociales, capital humano, activos físicos, empleo y actividad económica, entre otros), provee interesantes posibilidades de análisis, particularmente en el aspecto económico. Finalmente, el hecho de que el INEI introdujo esta temática por primera vez asegura que la data resultante constituye un bien público, y que podría iniciarse un verdadero proceso de institucionalización en todo el país. Así, la ENAHO constituye una nueva herramienta para el análisis del impacto de la corrupción en los hogares. Algunos de los resultados iniciales de la Encuesta son presentados aquí, con énfasis en la relación entre corrupción y pobreza.

A pesar de que el desempleo y la pobreza fueron considerados los dos principales problemas del país en respuesta a una pregunta abierta acerca del tema (74% y 61% de los hogares, respectivamente), la corrupción, se ubica en tercer lugar con el 32%, lejos de los demás problemas que se consideraron principales (transparencia y credibilidad en el gobierno, calidad de la educación pública, crimen, entre otros). El porcentaje de individuos que viven en hogares en los que al menos un miembro ha sido víctima de algún acto de corrupción en 2002 asciende a 5,2%. Si se excluye de la muestra a aquel 15% de hogares que no han tenido contacto con la administración pública durante el año analizado, la incidencia de corrupción asciende a 6,1%. Los montos pagados por los hogares a los servidores públicos corruptos representaron el 0,4% de sus gastos totales, y el 1,1% de sus gastos en alimentación. A pesar de las apariencias, este monto es lejos de ser insignificante ya que constituye aproximadamente un tercio de aquello que el gobierno le transfiere a los hogares a través de programas sociales de lucha contra la pobreza.

En oposición al consenso existente (Banco Mundial, 2000), en Perú, los pobres son los menos afectados por la corrupción. La incidencia de la corrupción aumenta en concordancia con los estándares de vida. Sin embargo, dos elementos relativizan este diagnóstico. Por un lado, la diferencia en el acceso a los servicios públicos se debe, en gran medida, a la corrupción, la cual desmotiva en particular a aquellos individuos menos capaces de asegurar efectivamente la protección de sus derechos, es decir, a los pobres. Por otro lado, el coeficiente de corrupción no varía sustancialmente con relación a los estratos socioeconómicos, y los montos pesan más entre los pobres, cuyos gastos en necesidades básicas son ya insuficientes.

Corrupción y pobreza por niveles de vida

Fuente: Nuestras estimaciones se basan en la ENAHO 2002, IV trimestre: 18,598 hogares Nota: esto representa el número de individuos que viven en un hogar en el que al menos un miembro ha sido víctima de la corrupción. *** Las diferencias entre pobres y no pobres son significativas al 1%.

Las instituciones encargadas de luchar contra la corrupción, es decir, el poder judicial y la policía, son precisamente en las que existen más casos de corrupción (con 31% y 15% de los casos, respectivamente). Las proporciones son más altas entre los pobres. En estas condiciones, no resulta sorprendente que dichas instituciones se ubiquen entre las cinco instituciones más criticadas por los peruanos (además de los partidos políticos, el Congreso y los gremios). El 65% y el 58% no confían en el poder judicial y la policía, respectivamente. Por este motivo, 9 de cada 10 personas no se involucran en procesos para denunciar los actos de corrupción de los que son víctimas, especialmente por temor a las represalias. Cabe señalar, además, que la insuficiente acción del gobierno con respecto de la corrupción perjudica más a los pobres que a los no pobres.

En tal sentido, no resulta extraño que, según la encuesta analizada, más de un tercio de la población considere que la corrupción se ha expandido entre 2001 y 2002 a pesar de los mecanismos elaborados para erradicarla, mientras que tan sólo el 15% piensa lo contrario. Los pobres son menos optimistas que los no pobres con respecto de la posibilidad de que la corrupción sea aminorada. Por tanto, es probable que las demandas de participación ciudadana y de medidas contra la pobreza en los sectores más vulnerables continúen asociándose con la lucha contra la corrupción en la agenda política presente y futura del país.